关于城市精细化管理中基层派出所的正规化管理问题

美少女战士

尊敬的市长同志：
您好！接着上一封信，继续这个话题——城市精细化管理下基层派出所队伍的正规化管理。这显然超出我的专业，但是我实在是不得不跟您诉苦我到青江派出所和河北派出所的经历，这让我深切感受到雅安的基层派出所真的需要加快加强基层派出所警察队伍的正规化建设，尤其是青年警察的正规化建设。
正如马克思所说：“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”今天向跟您讨论的关于基层派出所的问题，源于新的社会转型背景、技术背景、时代背景和实践背景，基层派出所需要做出的适应性转变。党的十九大提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。基层派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是公安部门实施其行政管理职能的基本单位，派出所也是百姓群众日常生活中接触最多的公安组织。派出所工作的好坏将直接影响整个公安工作的有序进行和社会的稳定运行。城市精细化管理的目标对保障城市安全有序运行的公安机关来说提出了多个方面的更高的要求，作为一线综合性战斗实体的公安派出所，自改革开放以来，经历了从单纯注重强制打击能力到弱化打击、强化预防和治安管理再到集人口管理、社区警务、行政执法、刑事司法、服务社会等功能为一体的综合性机构的转变。如今站在新的历史时期，陈旧落后的管理方式已经不能满足城市运行的需要，派出所势必要与时俱进进行改革以适应新的时代背景。
公安机关是智慧城市建设中的重要一环，是维护城市公共安全和社会稳定的政府重要职能部门，承担着比以往更为重大的历史责任。根据街镇社区相应设置的基本原则，在基层设立的第一线、最末端的派出机构，作为拥有执法人员数量最多的基层执法机构，公安派出所是社会管理的第一平台，是服务群众的第一窗口，是维护稳定的第一道防线，因此，在城市精细化管理坏境下派出所的警务工作的好坏直接影响百姓安居乐业、社会长治久安，同时也是公安事业可持续发展的需要、是社会发展倒逼改革的需要。一方面，城市精细化管理的整体思想对派出所实现其职能具有指导意义，倒逼着当前公安派出所抛弃传统警务模式，改善警务结构，更新警务理念，以科学化、智能化、社会化的方式提高警务效率，从战略上引领警务改革的方向。另一方面，派出所的现代警务改革能够提升城市在人口管理、社区治理、社会治安管理、交通管理等方面的科学与长效管理水平，将更高水平的信息化、智能化警务工作融入城市建设工作中，支撑城市运行管理，提供通用的社会治理工具，为政府实现城市精细化管理提供了基础信息、法治资源和法治路径。从而使得城市政府提升公共管理质量与水平、提高公共服务的效能、塑造城市品牌提高城市竞争力，实现城市管理常态化、无缝隙、全覆盖、零缺陷的管理模式。
立足于城市精细化管理的目标和要求，根据我到青江派出所和河北派出所的经历，分析雅安基层派出所存在某些方面的问题，探讨公安基层派出所在新的环境下如何进行改革，以适应社会发展及自身发展的需要，为城市管理提供通用的社会治理工具。我的建议来源于通过查阅国内外城市精细化管理及警务改革等方面的研究现状并总结经验，为现阶段雅安公安派出所某些方面存在的问题提出一些我的建议，希望基层公安工作尽快适应大数据互联网时代背景下行政执法、刑事司法与服务公众的需求，提高公安派出所工作效率与水平，实现职责明晰、执法规范、减负增效的目的，希望雅安公安派出所的改革，能够帮助到提高雅安城市精细化管理的水平。
首先，明确一个概念就是城市精细化管理。精细化的理念最初源于企业，诞生于日本现代工业化时代，与传统的粗放、不计成本的模式有着明显差别，强调工作细致入微、精益求精，找出联系和规律，从而全面有效提升管理水平和质量。精细化管理是工业化时代的一个管理概念，最早由日本丰田公司工程师丰田英二在 20 世纪 50 年代提出，时称“精益生产”；它是利用系统化的规则，再使用信息技术、客户端程序、数据化等方法，让组织管理的各个细节能够高效、准确、协同运行的管理形式。对城市进行精细化的管理指的就是把精细化管理思想运用于城市管理中，伴随着人类所处社会形式的改变，在传统社会的统治性政府以及工业社会中的管制型政府已经逐渐地转变为现代的服务型政府，是后工业化社会的主要政府形式。精细化管理的思想也被引入政府管理中，美国的纽约、日本的东京以及英国的伦敦等发达国家的城市在对城市进行治理的过程中我们可以发现，建立一种高效、细致、准确、可控制的城市治理模式对于治理城市的作用是非常明显的。所谓细致指的就是在对城市进行治理的过程中所有的过程、环节、制度、规范等都有一个统一的标准，用高效、准确、可控制的管理模式来取代以前宽泛、粗犷的管理方式。准确指的就是在进行城市管理的过程中要有一个明确的目标、找准治理的对象以及采取精准的服务，对于城市进行精细化管理的对象来说，必须要数据准确，底细清晰，以强大的针对性来对管理中所存在的盲目性和随意性进行降低。高效就是通过管理目标量化、管理标准细化、管理的方法技术化以及各个主体协同治理的模式，让参与城市治理的相关部门的工作更有效率、对群众的反应更加及时，运行更顺畅。可控制指的就是以管理过程中“事后救火”作为主要的关注对象，并注重事前的防范工作，对城市管理过程中的每个环节都进行控制，让各个环节之间紧密相连，形成一个良性的循环。
习近平总书记很早就已经提出精细化管理的理念，在第十二届全国人民代表大会上习近平主席强调：城市管理就应该像绣花一样精细。城市精细化管理就是以人为本、以服务为先、需求导向为其价值内涵综合运用市场、法律、行政和社会自治等手段，量化城市管理的基本目标，细化管理过程中的一系列标准，分工明确，构建一个“细致、精准、高效、可控”的城市管理模式。
其次，我们讨论一下派出所的职能问题。
新中国以来，我国公安派出所的性质伴随国家政治、经济、社会发展状况几经变革，警察部门的派出所处于国家政府组织层级中的最底层，是我国政府部门中最大的基层单位，汇聚警察数量最多，分布最广，其包含了我国警察分类中整整一个警种，也就是我们常指的治安警察。作为庞大的基层组织，公安派出所是警察工作的根基，派出所工作成效关系到警察工作的好坏，并影响警民关系的形塑。
我国警务机制不同于西方的巡逻制，是一种派出所驻扎制，公安派出所作为县级警察机关的派出机构，广置民间，分布于城市街道和广大乡村。该制度于清末新政时从日本习得，新中国成立后沿用并大力推广，原因就在于派出所驻扎制适应我国国情，尤其适合对地广人稀乡野的管理和社会面控制。公安派出所呈星星布点的方式，散落于各处，派出所警察大多为无名英雄，埋头苦干，走村入户，联系着千家万户，如此警情部署，国家实现了对社情民意的全面掌握，有利于急民众所急，制定出符合社会需求的警力安排；有利于及时发现问题，解决问题，化解社会矛盾，减少犯罪机会。派出所尤如国家的遍布身体各处的血脉，随时察觉社会的温度，真正意义上实现了警务决策跟着社情民意走。
公安派出所管辖事项繁多、琐碎，涉及面极广，小的方面如：邻里纠纷、家庭矛盾、情感纠葛、交往摩擦；大的方面如：治安管理、巡逻盘查、违法预防、犯罪惩处等。派出所工作的开展奠定了警察机关整体工作的基础，其根植民间的特性令警察机关无法离开派出所，也正如此，派出所极具容忍性，警察的暴力特性在派出所得到最大隐忍和克制，其工作手段亦无强制性，更与武装性无缘，在影视剧中派出所民警总是带着慈祥的亲民面庞，以服务者形象与融入百姓中间。我国从法律上来说，公安派出所不具备独立的法人资格，就其法律地位而言派出所是市、县公安机关直接领导的派出机构，是基层综合性战斗实体，其职能包括防范、打击、管理、服务，侧重预防，以预防为主，工作目标是实现发案少、秩序好、社会稳定、群众满意。为切实属实职责，派出所应保证警力下沉，至少达到县区警察机关的 40%以上，并根据工作需要设置社区警务、巡逻防控、治安管理、案件办理、综合内勤等工作岗位。
这里，我将《公安派出所正规化建设规范》第二条这方面的职责予以清楚罗列：
一、收集、掌握、报告影响社会政治稳定和治安稳定的情报信息；
二、管理辖区内的实有人口；
三、管理辖区内的重点行业、公共娱乐场所和枪支、弹药、爆炸、剧毒等危险物品；
四、指导、监督辖区内的机关、团体、企业、事业单位的内部治安保卫工作；
五、宣传、发动、组织、指导群众开展安全防范工作；
六、办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件；
七、办理治安案件，调解治安纠纷；
八、参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故的预防工作；
九、接受群众报警、求助，为群众提供服务。
以上九项任务是派出所必须完成的法定职责，不容推卸、不容打折扣。是派出所的日常工作内容，应该长期坚持，不受其它业务事项干扰。
我罗列上述职责的原因是，我每次报警，希望得到警察的帮助，绝对没有超出基层派出所警察的职责范围，也绝对没有浪费警力！说清楚了概念性问题，我们就来说说派出所被诟病的问题。
首先，公安派出所权威面临挑战。20 世纪五、六十年代，派出所通过亲民服务取信于民，赢得民众爱戴；20 世纪八、九十年代，派出所着重严打，打造出自身的威慑力，有力的震慑犯罪；21 世纪至今，政府适度放权，社会组织活跃，经济繁荣，派出所作为基层官僚体系的末端，被经济大潮淹没，适逢社会价值观多元化发展，派出所遭人歧视，派出所权威受到挑战。如果说上述责难确属派出所客观方面的委屈，那么派出所本身存在的诟病、警察惯常的强势，不符合时代特点的治理手段，进而受到精英人士批判，那么，此种意义的批判将无疑是致命的。
其实，公安派出所缺乏自己的哲学理论和文化价值形塑，有的派出所在执法过程中固守规则，不关注目标群体及相关利益方的感受和需求，遵循规则势必是未来警察法治发展的方向，现实中，我们距法治还有很大的差距，基层警察所固守的规则中包括大量的政策、政治权力等，此类所谓规则包含领导人主观随意性因素较多，缺乏理性论证、评估，故民众抵触较多。
再次，派出所盛行经验主义。倡导法治过程中，中层、上层人士逐渐懂得法律，这无异是正向的。但是经验主义在基层派出所勤务过程中，占据特别重要地位，一个很好的例证便是新警员的成长过程。目前，在不重视警察培训、不重视警察在职教育的体制内，新警察总是在跟着老警察参加具体勤务的过程中，以经验慢慢习得警务知识，继而成长起来，新警察知识化是个特别漫长的过程，这显然很难让警察尽快成为一名成熟的法律人。基层普遍存在的经验现象，成为法治警察创建道路上的最大障碍。而这就正是我写这封信的初衷。
我好几次打110报警，青江派出所和河北派出所在接警的时候，真的是相当差劲。我去这两个派出所报警，年轻的警察凶神恶煞地质问我：哪一条法律？你给我看！等我找到相关的法律，警察又是对我不屑一顾！让我感觉相当糟糕的是，我到河北派出所报警，警察根本不搭理我。我坐了半天的冷板凳。终于想到一个办法，我给市上某位领导打电话，故意很大声地讲电话：某某领导，您能不能帮我给河北派出所的所长打电话，我想报案。话音刚落，刚在接警大厅披头散发，蹬着高跟鞋的女警眼睛都亮了！立马说：我给你倒杯水，然后技巧性地问我：你助什么地方？我老老实实地回答：我住富邦名城！女警察立马一甩秀发，什么话都没说，就走开了，然后就听到河北派出所砰砰砰地关门声。很显然女警察听出来了，这是个助廉租房的穷人，不需要搭理！于是整个派出所就把我当成傻子一样晾在那里，让我继续做冷板凳。同时我还接到我们医院保卫科的电话，让我赶紧离开派出所！二医院在河北派出所辖区内，我是去过好几次河北派出所，每次的经历都是相当糟糕。同样的，青江派出所也好不到哪里去。还有一次我跟经开区派出所也报了警，看到一个老警察带着年轻警察来处理问题的过程，我就明白了，什么叫相信老人言，吃亏在眼前。雅安基层派出所队伍正规化建设是存在很多问题的，我在这封信中，就只谈谈我所看到的某些方面的问题，以及我的建议。
（一）基层派出所警察自身素质的问题
1.信息技术应用能力存在短板
城市实现精细化管理需要智能化、标准化的治理手段，对于公安派出所来说就必须运用信息化的技术手段提升科技含量提高警务效率，从基本的无纸化办公，到先进的网络智能警务办公平台，信息技术在公安工作中极大的降低了行政成本。然而很多派出所的老民警不熟悉这些应用系统，学习难度大，甚至连一些最基本的 office 办公软件都不能很好运用，信息技术的应用反而增加了老民警的工作难度，效果适得其反。基层民警自身能力缺陷，缺乏系统的培训，不熟悉办公软件，APP的使用方法，从而造成许多软件的无人问津。
2.法治素养欠缺
城市精细化管理需要法治保障，需要在法治的框架内进行，而公安机关作为执法者，在管理城市公共安全方面需要运用法治思维和法治方法，体现以人为本的法治理念。当前警务改革过程中，许多基层派出所民警的管控型思维定式并没有得到根本改善，执法行为仍然受制于传统社会管理理念，法治理念滞后，有些民警甚至认为加强社会管理就是加大执法力度，采取以罚代管的严厉措施，以“管人者”自居，在执法过程中，民警应当具备丰富的法律知识，才能提高执法水平，但现在的基层民警经过专业的法律培训的比例较低，目前基层民警的招录主要来源于公安院校、军转干、公务员招录及其他渠道，由于不同公安院校的教学层次存在差异，学生的法律知识水平参差不齐，公务员招录人员尽管经过短时间的培训，但由于原本所学专业千差万别，培训效果也是因人而异，通过军转干、其他渠道进来的民警没有接受过专业的公安教育，法律知识更加缺乏。这个我就深有体会，河北派出所、青江派出所、经开区派出所，处理我案子的警察完全就是不懂法，甚至在我告诉警察对方触犯了什么法律的情况下，警察还是觉得我给他添麻烦、浪费警力，质问我：他触犯了哪条法律？哪一章哪一款？你给我找出来！等我百度出来，他又要把我手机扔到一边嫌我多事！
（二）警民沟通不畅
1.尽管现在诸如“12345”工单、投诉信访件、局长信箱等等，都可视为居民反应诉求的途径，但是这些在基层民警眼中常常被视为是公众发泄其不满情绪的一种方式，属于一种负面工作内容，而这些又直接与派出所的考核挂钩，民警很难心平气和的去倾听公众的诉求并改进自己的工作方式。现有的沟通渠道使得公安机关难以了解到人民群众的真实呼声和需求，人民群众通过传统的宣传渠道也很难深入了解派出所的具体警务工作，双方在交流上出现问题，警民关系很难朝和谐方向发展。
2.民警服务意识淡薄
部分基层派出所民警还存在长官意识、特权思想，没有为人民群众服务的意识，存在对群众不理不睬甚至蔑视群众的现象，工作中没能真正体现爱民、亲民、为民的工作作风，以高人一等的态度与民众进行交流，将自己当做民众的上级，两者之间的沟通不是平等的，而是被这类民警刻意营造成了上下级之间的关系，但是群众对民警的态度并不买账，这就造成了警民之间的隔阂。这方面的情况我就不再赘述了，我去河北派出所和青江派出所，里面的警察都是高高在上，特别是知道我住在富邦名城这种廉租屋的小区之后，更是态度极为傲慢嚣张！在跟这些派出所警察打交道的过程中，明显的感受就是，基层派出所民警缺乏法治意识，平等意识，在许多警务工作中存在推诿、拖拉、不作为或者乱作为的现象，民警服务意识的淡薄会在很大程度上造成社会公众对警察工作的厌烦心理和不信任情绪，造成群众百姓不愿意跟民警去沟通交流，严重的会形成涉警舆论风暴，挫伤警察形象和公安机关的公信力。
（二）教育训练存在的问题
一是教育训练的系统性不强，未能真正贯穿于民警职业生涯的全过程。二是教育的成效不高。教育培训的目的就是希望通过培训提升民警的实战能力，而培训成效无法完全与实战能力划等号，培训所产生的实际效果显然大打折扣。
（三）警务监督存在的问题
相对于基层民警来说，因为基层警察文化水平、受教育的程度以及所见世面的限制，在媒体监督方面明显不足，直接影响了民警和公安机关的整体形象。
2006 年，学者李大林、王建敏在《公安教育》中发表论文《对派出所正规化建设的调查与思考》中指出，派出所民警在公安队伍中占的比重最大、业务最为广泛，与群众接触最多，但文化素质相对较低，做什么，如何做主要靠所领导的工作布置。提高派出所民警的素质的重要途径是加强教育训练，但目前民警教育训练上问题不少。一是平时学习难以保证；二是外出学习培训机会不多；三是警衔晋升培训虽然按警种施教，但教学内容主要是公安工作中普遍性的问题；四是各警种开展的业务培训的次数不多，派出所民警能够参加业务培训的人员有限，只是其中业务骨干，大多数民警只能凭感觉，靠师傅带徒弟开展工作；五是缺乏相应的激励机制，派出所还没有形成学习的氛围，民警还没有自学的压力、动力和习惯；六是还没有形成一支给派出所民警施教的师资队伍。
因为我不是公安系统的，这也不是我的专业，我只能建议，是否采纳还是要看派出所领导的观念了。
基层派出所警察真的是需要提高自身素质！
首先，要严格筛选从机关充实到基层的民警素质，杜绝将“老弱病残”类的警察安置到基层充数的做法。这里弱指的是弱智的弱！反正我碰到的基层派出所警察，我感觉都挺弱智的！要切实将政治素养高、业务能力强、身心健康的警力充实到派出所，各司其职、各尽所能。其次，强化对基层警力的专业化训练，各个专业职能部门发挥各自领域的专业优势，带教上门、送教上门，提高派出所一线综合执法的质量与效率，定期组织脱产培训，确保每名警员的学习时间，使派出所民警的综合素质得到全面提高。
基层派出所警察要建立终身教育的理念。现代社会已进入知识经济时代，个人只有不断接受教育、加强学习，才能跟上时代的发展和形势的需要。所以要针对基层派出所警察进行职业素养的培训，使他们从自身就建立起一个“活到老，学到老”的职业观念，不仅要从对这些警察进行专业领域的培训，还要对他们的职业素养、思想道德进行长期的教育，使民警们能够在他们的职业道路上不断提升自己的业务能力，与时俱进。在对基层派出所警察进行培训的时候，要牢牢把握警察的本职工作业务，把强化对警察职业道德、职业知识、职业能力等体现公安工作性质和特点的内容作为教育和培训的重点，此外，还要开展基层派出所警察学习法规、科学技术、经济等文化知识的有关培训，抓住主要矛盾，积极推动培训的顺利开展和进行，务必在整体上提高基层警察队伍的实力和综合素质，发挥公安的特殊作用，服务公安工作发展。牢固树立适应实战的观念。把加强基层警察队伍素质能力建设的着眼点放在促进各项公安工作开展上，根据公安工作的实际需要，科学设置素质能力建设的内容，同时积极采取模拟教学、实战演练等更加贴近实践的训练方法，组织警察开展有针对性的实战训练，提高基层警察的实战能力和水平，保证各项公安工作任务的圆满完成。
近年来，城市精细化管理作为一种新型的城市管理方式，是对传统粗放式管理模式的颠覆，代表着城市管理现代化的基本方向，是未来我国城市管理和发展的主导性战略。公安机关作为维护城市公共安全和社会稳定的政府重要职能部门，在越来越复杂的政治、经济环境下，承担着比以往更为不可或缺的责任和义务，公安机关始终奋斗在前线的基层机构就是公安派出所，这是整个公安工作的基础，派出所是否具备扎实的基础能力和综合战斗实力，将直接关系着城市公共安全领域内的稳定发展。从城市精细化管理的视角观察公安机关派出所，还存在着诸多的不足，由此公安基层派出所的警务改革成为城市管理实践领域的焦点，而这里面的关键又在于基层派出所青年警察的自身综合素质问题！改革不会一帆风顺，只要正视问题，勇于面对，办法总比困难多，一切的难题都会迎刃而解，大部分人因为看见所以相信，对于广大的公安干警来说，因为相信所以看见，只有这样才能真正实现警务改革的目的，同时也助力城市精细化管理目标的实现。